El Plan Estratégico de la PAC (PEPAC), previsto inicialmente para el periodo 2023-2027 y con posible ampliación hasta 2031, introduce como una de sus principales novedades la obligación de que los Estados miembros desarrollen un proceso sistemático de seguimiento y evaluación basado en resultados. Este enfoque supone un avance significativo respecto a las evaluaciones que se han venido realizando hasta ahora, centradas fundamentalmente en el control del cumplimiento de requisitos de la PAC, al incorporar una evaluación más integrada y orientada a valorar la consecución de objetivos concretos que establece el PEPAC. El objetivo último de este proceso es medir el progreso alcanzado, extraer lecciones relevantes y mejorar la eficacia, la eficiencia y la coherencia del PEPAC. El proceso en marcha de evaluación del PEPAC El método de seguimiento se fundamenta en un conjunto de indicadores comunes definidos a escala de la Unión Europea y nacional, que se clasifican en indicadores de realización, resultado, impacto y contexto. Los indicadores de realización miden la actividad física de las intervenciones, como las hectáreas apoyadas o el número de beneficiarios; los de resultado captan los cambios inmediatos atribuibles a las medidas, en particular la adopción de prácticas sostenibles mediante la participación en eco-regímenes; los indicadores de impacto evalúan los efectos a medio y largo plazo sobre la renta agraria, el medio ambiente, la adaptación y mitigación del cambio climático y la estructura rural; y, finalmente, los indicadores de contexto recogen variables externas -como los precios o las condiciones climáticas- necesarias para una correcta interpretación de los resultados. Para sostener este sistema, se ha desarrollado un dispositivo de gestión de datos basado en el SIEX, que articula la recogida, el almacenamiento y la transmisión sistemática de la información, siendo el cuaderno digital de explotación una pieza clave en la generación de esta amplia base de datos. Durante la fase de implementación del PEPAC (2023-2027), se reportan los resultados alcanzados a través de los Informes Anuales del Rendimiento (IAR), que España debe remitir a la Comisión Europea y que incluyen información cuantitativa y cualitativa sobre la ejecución y los resultados del ejercicio financiero anterior, así como análisis de indicadores financieros, de realización y de resultado. El IAR 2024, objeto de atención preferente en este artículo, incorpora datos relativos al conjunto de las intervenciones del Plan en relación con los resultados previos al PEPAC y a los alcanzados en 2023. De forma complementaria, a lo largo del periodo de vigencia del PEPAC, se llevan a cabo evaluaciones intermedias centradas en objetivos específicos o grupos de objetivos -por ejemplo, determinadas prácticas de los eco-regímenes- que permiten valorar la eficacia y la pertinencia de las intervenciones en momentos clave de su aplicación. Una vez finalizado el periodo de implementación, se realizará una evaluación ex post, prevista hasta 2031, de carácter global, destinada a valorar los efectos e impactos del PEPAC en relación con los objetivos generales y específicos de la PAC. Los resultados derivados del seguimiento y la evaluación se utilizan para informar las decisiones de implementación durante el periodo, ajustar metas y prácticas cuando los avances no son los esperados, mejorar la transparencia y la rendición de cuentas del gasto público y proporcionar una base analítica sólida para el diseño de la PAC posterior a 2027. El balance de la ejecución del PEPAC en la campaña 2024 El IAR 2024 analiza el segundo año de aplicación del PEPAC en España, y tiene como objetivo valorar si la ejecución de las intervenciones avanza de forma coherente con los objetivos económicos, sociales y medioambientales definidos en el Plan. Desde el equipo evaluador del MAPA, y tal como queda descrito en el informe, se ha establecido que el contexto en el que se ha desarrollado la campaña 2024 ha seguido siendo complejo, pues a los efectos persistentes de la guerra en Ucrania -que continúan presionando los mercados de insumos- se suman fenómenos climáticos adversos, especialmente la sequía prolongada en amplias zonas del territorio y los episodios extremos registrados en 2024. Estas circunstancias han condicionado tanto las decisiones de los agricultores como la gestión administrativa del Plan, haciendo necesarias flexibilidades normativas y ajustes técnicos para facilitar la aplicación práctica de las intervenciones tratando de no alterar la estrategia general del PEPAC. En términos de ejecución, la campaña 2024 se cierra con 598.151 solicitudes únicas, lo que supone una reducción del 3,9% respecto a 2023, manteniéndose la tendencia estructural de descenso del número de explotaciones solicitantes. Sin embargo, la superficie declarada se mantiene estable en torno a los 22,2 millones de hectáreas, lo que refleja una consolidación de la actividad agraria y un aumento del tamaño medio de las explotaciones, indicador de una mayor profesionalización del sector. Desde el punto de vista de la sostenibilidad económica, el informe subraya el papel central de las ayudas a la renta como red de seguridad frente a la volatilidad de ingresos. El 61% del presupuesto de pagos directos se destina a este objetivo, reforzando el apoyo a la viabilidad de las explotaciones. La nueva arquitectura de ayudas -basada en la Ayuda Básica a la Renta para la Sostenibilidad (ABRS), el pago redistributivo y la convergencia interna- ha reducido el peso de los derechos históricos y ha mejorado la equidad en el reparto. El pago redistributivo, que concentra el 10% del presupuesto, según el IAR se consolida como una herramienta eficaz para transferir apoyo desde explotaciones de mayor dimensión hacia explotaciones medianas y pequeñas, favoreciendo un reparto más equilibrado. El informe también analiza el comportamiento de las ayudas asociadas, dirigidas a sectores vulnerables desde el punto de vista económico y social. Aunque en muchos casos las superficies y censos solicitados se sitúan por debajo de lo planificado -principalmente por efectos climáticos y de costes-, los resultados confirman la relevancia de estas ayudas para la sostenibilidad de determinados cultivos y producciones ganaderas. En conjunto, se observa un ligero incremento del número de animales potencialmente subvencionables respecto a 2023, con diferencias significativas entre sectores. Las medidas orientadas a mejorar la competitividad y la sostenibilidad de las explotaciones más vulnerables -en particular las vinculadas a la digitalización- no han logrado consolidarse. En el ámbito de la sostenibilidad social, el relevo generacional y la incorporación de mujeres siguen siendo objetivos prioritarios del PEPAC. El presupuesto destinado al pago complementario a jóvenes se ha duplicado respecto al periodo. Asimismo, España introduce por primera vez un enfoque de género explícito en el primer pilar, con incrementos específicos de ayuda para mujeres jóvenes. No obstante, el informe constata un estancamiento en el número de solicitudes tanto de jóvenes como de mujeres, lo que pone de manifiesto que los incentivos económicos, aunque necesarios, no son suficientes por sí solos para revertir tendencias estructurales de envejecimiento y masculinización del sector agrario. El desarrollo territorial a través de LEADER muestra avances en la fase de programación, con todas las comunidades autónomas habiendo seleccionado sus Estrategias de Desarrollo Local Participativo y los correspondientes grupos de acción local. Sin embargo, la ejecución financiera sigue condicionada por el solapamiento con los Programas de Desarrollo Rural 2014-2022 y por el impacto de la coyuntura económica y climática. Una de las principales novedades de la campaña 2024 es la entrada en vigor de la condicionalidad social, que vincula el cobro íntegro de determinadas ayudas al cumplimiento de normas laborales básicas en materia de empleo y seguridad y salud en el trabajo. El informe describe el marco institucional creado -incluido el protocolo entre el FEGA y el Ministerio de Trabajo-, aunque no presenta todavía resultados cuantitativos sobre penalizaciones aplicadas, al tratarse del primer año de funcionamiento efectivo del mecanismo. En relación con la sostenibilidad medioambiental, el informe destaca el papel central de los eco regímenes y de la arquitectura ambiental de la PAC. En 2024 se incrementa la acogida a los eco regímenes tanto en superficie como en número de solicitantes, alcanzando más de 19 millones de hectáreas, lo que supone una penetración del 88% sobre la superficie solicitada a la ayuda básica a la renta. Este elevado nivel de adopción confirma el asentamiento de prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, como la mejora de la estructura del suelo, el aumento del carbono orgánico, la diversificación de cultivos y el fomento de la biodiversidad. Los resultados muestran, no obstante, ajustes internos entre prácticas y usos del suelo, influenciados por la disponibilidad de agua y las condiciones climáticas. Desde una lectura analítica estricta, el segundo año de aplicación del PEPAC muestra un claro desequilibrio entre el buen rendimiento operativo del primer pilar y el bajo desempeño del desarrollo rural, cuyos indicadores de ejecución y resultado en 2024 siguen siendo débiles, especialmente en los objetivos territoriales y sociales. La tabla adjunta muestra de forma intuitiva a modo de semáforos, como es el grado de cumplimiento de los Objetivos Específicos del PEPAC en función del valor alcanzado respecto a los esperados de los distintos indicadores de realización y de resultado que han sido utilizados en el IAR 2024 para evaluar las distintas medidas asociadas a cada objetivo, incluyendo una valoración de la autora sobre la contribución práctica de las medidas a los objetivos analizados. OE1. Renta agraria y resiliencia Alta ejecución financiera y papel estabilizador de renta a nivel macro. Mejora distributiva respecto al periodo anterior. OE2. Competitividad y orientación al mercado Ayudas asociadas, inversiones Importante para sectores vulnerables, pero con desajustes entre lo programado y lo ejecutado. Impacto estructural limitado. OE3. Posición en la cadena alimentaria Ausencia de instrumentos específicos y de indicadores de resultado claros. Contribución esencialmente indirecta y poco eficaz. OE4. Mitigación y adaptación al cambio climático Muy alta participación. Buen desempeño en indicadores de resultado, aunque aún sin evidencia de impacto climático medido. OE5. Uso eficiente del agua y del suelo Amplia adopción en el primer pilar, pero bajo rendimiento de las medidas agroambientales del segundo pilar, dependiente de las CCAA. OE6. Biodiversidad y paisajes Eco-regímenes biodiversidad, Agroambientales Mucha superficie acogida, pero baja ambición ecológica media y escasa evidencia de impacto biofísico. OE7. Jóvenes y mujeres Refuerzo presupuestario notable, pero resultados muy modestos en número de incorporaciones y beneficiarias. OE8. Empleo, desarrollo territorial y despoblación (LEADER) Desarrollo Local Participativo Programación completada, pero ejecución financiera y resultados prácticamente nulos en 2024. Retrasos estructurales. OE9. Seguridad alimentaria y producción sostenible La PAC sostiene la producción, pero más por inercia que por transformación productiva. Objetivo transversal: Condicionalidad social Transferencia de conocimiento, innovación y digitalización Cumplimiento normas laborales Marco normativo operativo para aplicación de la Condicionalidad Social, pero sin indicadores de resultado ni datos de penalización en 2024. Las limitaciones encontradas en el acceso al asesoramiento evidencian la necesidad de fortalecer la digitalización y la innovación. Algunas reflexiones sobre la valoración del PEPAC 2024 y sus implicaciones prácticas El balance de los tres primeros años de aplicación del Plan Estratégico de la PAC (PEPAC), basado exclusivamente en el análisis de los indicadores de realización -entendidos como el grado de acogida de las distintas medidas- y de los indicadores de resultado -medidos como cambios tangibles en la actividad de las explotaciones-, muestra un desempeño claramente desigual entre los distintos objetivos del Plan. En términos generales, las ayudas a la renta y los eco-regímenes han alcanzado, desde un punto de vista operativo, los niveles de participación y ejecución previstos. Sin embargo, en la actualidad no se dispone aún de evidencia suficiente que permita afirmar que estos instrumentos hayan generado una mejora equitativa y estructural de la renta de las explotaciones beneficiarias, ni que hayan conducido de manera verificable a la consecución de los objetivos ambientales perseguidos, como la reducción de emisiones o la mejora efectiva de la biodiversidad. Estas cuestiones solo podrán evaluarse con rigor cuando se disponga de indicadores de impacto fiables, recogidos de forma sistemática y a lo largo de un horizonte temporal más amplio, que reflejen de manera representativa la realidad agraria del conjunto del país. En este contexto, resulta relevante señalar que la mejora observada en la ABRS durante los dos últimos años parece explicarse, en buena medida, por una dinámica estructural ajena al propio diseño del PEPAC: la disminución continuada del número de solicitantes, mientras la superficie subvencionada se mantiene prácticamente constante. Este proceso implica un aumento del apoyo medio por explotación, pero no necesariamente una mejora generalizada del bienestar económico del conjunto del sector, ni mucho menos una redistribución equitativa de la renta. El malestar expresado por el sector, especialmente en subsectores como la ganadería extensiva o en explotaciones agrarias medias y pequeñas, pone de manifiesto el impacto desigual de estos apoyos. Las implicaciones de este patrón de aplicación se reflejan con claridad en los limitados avances registrados en relación con los objetivos sociales y de desarrollo rural. El relevo generacional continúa siendo uno de los principales puntos débiles del sector agrario, en línea con lo observado en el conjunto de la economía, y las medidas puestas en marcha no muestran indicios de un cambio incipiente de tendencia. De igual modo, aunque se observa un incremento gradual del número de mujeres al frente de explotaciones, su presencia sigue siendo poco representativa desde el punto de vista económico, ya que, en promedio, gestionan explotaciones de menor tamaño y menor rentabilidad. La evidencia disponible sugiere que el papel de las mujeres en la dinamización y la innovación del sector agrario podría constituir un factor clave para impulsar el relevo generacional y contribuir al mantenimiento de territorios rurales vivos. No obstante, una evaluación con perspectiva de género y una mayor ponderación de las solicitudes de ayudas presentadas por mujeres, aun siendo necesarias, resultan insuficientes para activar plenamente el potencial transformador asociado a una mayor presencia femenina en el sector agrario y en el medio rural. El relevo generacional continúa siendo uno de los principales puntos débiles del sector agrario, (...), y las medidas puestas en marcha no muestran indicios de un cambio incipiente de tendencia. Por otra parte, las medidas orientadas a mejorar la competitividad y la sostenibilidad de las explotaciones más vulnerables -en particular las vinculadas a la digitalización- no han logrado consolidarse. Los resultados son insatisfactorios tanto en la fase de inversión como en el componente de asesoramiento, lo que pone de manifiesto la existencia de dificultades estructurales en la capacidad de absorción de este tipo de intervenciones. De manera similar, los proyectos orientados a promover la sostenibilidad mediante la economía circular, la expansión de la agricultura ecológica o la reorientación de la cadena de valor hacia modelos que generen mayor valor añadido en la fase agraria están registrando resultados muy limitados. Esta situación se justifica, fundamentalmente, por los bajos niveles de ejecución reflejados en los indicadores de realización, lo que ha provocado que una parte sustancial del presupuesto del segundo pilar permanezca sin ejecutar. La reflexión que se deriva de este contexto es doble: por un lado, cabe cuestionar si los incentivos ofrecidos resultan suficientemente atractivos para facilitar procesos reales de cambio; por otro, si el elevado grado de burocracia y control administrativo está actuando como un freno a la innovación y a la incorporación de nuevos perfiles al sector agrario. El problema de fondo, ampliamente reconocido, sigue siendo la dificultad de acceso a la tierra y al capital, condicionada en buena medida por un modelo de apoyo basado en derechos históricos que, al menos a corto plazo, no parece susceptible de una reforma profunda. En relación con los aspectos ambientales -un elemento de especial relevancia y carácter novedoso en esta PAC-, los resultados presentan una valoración heterogénea. Cabe reseñar la flexibilidad mostrada por el MAPA para reconocer las dificultades en la aplicación de determinadas prácticas en contextos de sequía prolongada o en territorios cuyas realidades productivas no se ajustan plenamente a los diseños iniciales de las medidas. Las intervenciones vinculadas a compromisos ambientales y climáticos, diseñadas y adaptadas específicamente a las características territoriales, muestran un comportamiento variable según la Comunidad Autónoma. A pesar de que en muchos casos la compensación económica resulta limitada, estas medidas generan impactos más visibles y perceptibles, lo que sugiere que los enfoques territorializados y ajustados a las realidades locales ofrecen mejores resultados que las medidas de carácter más genérico o transversal, si bien estas últimas resultan más sencillas de implementar y controlar. Por último, no resulta posible cerrar esta valoración de la aplicación del PEPAC -basada en los resultados de dos ejercicios completos, dado que el año 2025 aún no puede considerarse cerrado- sin hacer referencia al debate en curso sobre la reforma de la Política Agraria Común en el marco del próximo periodo presupuestario europeo. El contexto geopolítico internacional está condicionando de forma creciente la vida de los ciudadanos y, por extensión, la del sector agrario. En este escenario, la política agraria europea parece haber perdido centralidad como prioridad estratégica, avanzando hacia un modelo en el que los Estados miembros articulan sus propias políticas en función de sus ambiciones productivas o ambientales. Este giro plantea interrogantes relevantes sobre la continuidad de los compromisos ambientales, la lucha contra el cambio climático y el mantenimiento de espacios rurales vivos como prioridades estructurales de la Unión Europea frente a otros retos considerados más urgentes. El problema de fondo, ampliamente reconocido, sigue siendo la dificultad de acceso a la tierra y al capital, condicionada en buena medida por un modelo de apoyo basado en derechos históricos que, al menos a corto plazo, no parece susceptible de una reforma profunda